Administração Pública – Aspectos Conceituais

Introdução

A construção deste capítulo concilia duas relevantes correntes da doutrina brasileira de Direito Administrativo. Como ponto de partida, adota-se a estrutura desenvolvida por Celso Antônio Bandeira de Mello, examinando inicialmente as noções de Estado, funções estatais, função administrativa e regime jurídico-administrativo, por constituírem os pressupostos necessários à compreensão do Direito Administrativo e da própria Administração Pública. Na sequência, utiliza-se a sistematização elaborada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro para o estudo da Administração Pública, especialmente quanto aos seus aspectos conceituais, às distinções entre os sentidos objetivo e subjetivo, amplo e estrito, bem como à diferenciação entre Governo e Administração Pública.

O texto foi integralmente desenvolvido pelo autor a partir dessas construções doutrinárias, sem prejuízo da referência expressa a outros posicionamentos doutrinários ou jurisprudenciais quando relevantes para a compreensão da matéria.

1. Estado e funções estatais

O Direito Administrativo constitui um dos ramos do direito público destinado ao estudo da atividade administrativa do Estado. Por essa razão, o exame da Administração Pública pressupõe, inicialmente, a compreensão do próprio Estado e das funções por ele desempenhadas.

O Estado corresponde à organização política e jurídica da sociedade, instituída para assegurar a realização do interesse público e promover a convivência social mediante o exercício do poder soberano. Embora esse poder seja uno, indivisível e indelegável, manifesta-se por intermédio de diferentes funções, tradicionalmente classificadas em legislativa, jurisdicional e administrativa.

A função legislativa consiste na elaboração de normas gerais e abstratas destinadas a disciplinar a vida em sociedade. A função jurisdicional tem por finalidade solucionar, com definitividade, os conflitos submetidos ao Poder Judiciário mediante aplicação do direito ao caso concreto. Já a função administrativa compreende a atuação concreta e permanente voltada à satisfação das necessidades coletivas e à consecução das finalidades definidas pelo ordenamento jurídico.

Essa divisão, entretanto, possui natureza predominantemente funcional. Cada Poder exerce, em caráter predominante, uma das funções estatais, sem prejuízo do desempenho de funções atípicas expressamente previstas na Constituição, em conformidade com o sistema de freios e contrapesos.

2. Função administrativa

Entre as funções estatais, a função administrativa constitui o objeto específico do Direito Administrativo. Ela representa a atividade desenvolvida pelo Estado para concretizar as determinações do ordenamento jurídico, realizando, de maneira direta e imediata, os interesses públicos definidos pela Constituição e pela legislação.

Ao contrário da função legislativa, que produz normas jurídicas primárias, e da função jurisdicional, que resolve conflitos mediante provocação dos interessados, a função administrativa caracteriza-se por sua atuação concreta, contínua e instrumental, destinada à execução das escolhas normativas realizadas pelo legislador e das diretrizes fixadas pelo Governo.

Sua finalidade não consiste na formulação de políticas públicas nem na criação da ordem jurídica, mas na efetivação prática dos fins públicos estabelecidos pelo ordenamento, razão pela qual a Administração Pública atua sempre em posição de subordinação à Constituição e à lei.

3. Regime jurídico-administrativo

A singularidade da função administrativa decorre da submissão da Administração Pública a um regime jurídico próprio, distinto daquele aplicável às relações privadas. Esse conjunto de princípios e normas, tradicionalmente denominado regime jurídico-administrativo, constitui o elemento identificador do Direito Administrativo.

Esse regime encontra fundamento em dois postulados estruturantes. De um lado, a supremacia do interesse público justifica a atribuição de prerrogativas especiais à Administração, indispensáveis ao desempenho eficiente de suas competências. De outro, a indisponibilidade do interesse público impede que os agentes administrativos disponham livremente dos interesses confiados à sua gestão, impondo-lhes atuação estritamente vinculada à Constituição, à lei e aos princípios que regem a atividade administrativa.

Da conjugação desses postulados decorrem, simultaneamente, as prerrogativas e as limitações impostas à Administração Pública, conferindo unidade e coerência ao regime jurídico-administrativo.

4. O vocábulo Administração

A compreensão da Administração Pública exige, inicialmente, o exame do próprio significado da expressão administração. Em seu sentido comum, administrar significa dirigir, gerir, planejar e executar determinada atividade em nome de interesses pertencentes a terceiros, circunstância que pressupõe atuação subordinada a uma finalidade previamente estabelecida.

Essa característica assume especial relevância na Administração Pública. O administrador público não atua segundo vontade própria, mas em conformidade com a vontade previamente estabelecida pelo ordenamento jurídico. Sua atuação encontra-se integralmente vinculada às finalidades definidas pela Constituição e pela lei, circunstância que distingue profundamente a administração pública da administração privada.

5. Conceito de Administração Pública

A expressão Administração Pública admite diferentes acepções, conforme se considere a atividade administrativa ou os sujeitos responsáveis por seu exercício.

Sob o aspecto subjetivo, também denominado formal ou orgânico, Administração Pública corresponde ao conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos do exercício da função administrativa. Sob o aspecto objetivo, material ou funcional, designa a própria atividade administrativa desenvolvida pelo Estado para a consecução dos interesses públicos.

Essas duas perspectivas são complementares e permitem compreender a Administração Pública tanto sob o enfoque estrutural quanto sob o enfoque funcional, constituindo uma das classificações fundamentais do Direito Administrativo.

6. Administração Pública em sentido amplo e em sentido estrito

Além da distinção entre os sentidos subjetivo e objetivo, a Administração Pública pode ser analisada sob os enfoques amplo e estrito.

Em sentido amplo, compreende tanto a atividade política de governo quanto a atividade administrativa propriamente dita. Sob o aspecto subjetivo, engloba os órgãos governamentais responsáveis pela definição das diretrizes políticas e os órgãos administrativos encarregados de executá-las. Sob o aspecto objetivo, abrange simultaneamente a função política e a função administrativa.

Em sentido estrito, por sua vez, restringe-se aos órgãos, entidades e agentes responsáveis pelo exercício da função administrativa, excluindo-se a função política e os órgãos governamentais. Trata-se da acepção predominante no Direito Administrativo, por delimitar precisamente o objeto desse ramo jurídico.

7. Governo e Administração Pública

Embora frequentemente empregados como sinônimos na linguagem comum, Governo e Administração Pública representam institutos distintos.

O Governo exerce função eminentemente política, incumbindo-lhe definir os objetivos estratégicos do Estado, formular políticas públicas e estabelecer as diretrizes gerais da atuação estatal. A Administração Pública, por sua vez, desempenha função administrativa, incumbindo-lhe executar concretamente essas diretrizes, promovendo a realização prática das finalidades públicas mediante atuação subordinada ao ordenamento jurídico.

Em síntese, enquanto o Governo define os fins a serem perseguidos pelo Estado, a Administração Pública providencia os meios jurídicos e materiais necessários à sua consecução. Essa distinção evidencia que o Direito Administrativo ocupa-se precipuamente da função administrativa, reservando ao Direito Constitucional o estudo da função política de governo.

Referências

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 38. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2023.